Résumé
Le Costa Rica est mondialement connu pour être un pays vert ainsi qu’une destination d’écotourisme. Il convient de le féliciter d’avoir inversé la dynamique de déforestation, de produire l’intégralité de son électricité à partir d’énergies renouvelables et de s’être engagé à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Au cours de la dernière décennie, le pays a réalisé un certain nombre de progrès en vue de dissocier les pressions environnementales de sa croissance économique. Malgré cela, sa consommation d’énergie et ses émissions de gaz à effet de serre (GES) connexes ont augmenté. La qualité de l’air constitue un sujet de préoccupation dans les grandes zones urbaines. La croissance de la population, l’urbanisation et le développement du tourisme ont mis à rude épreuve les infrastructures et les services d’approvisionnement en eau, de traitement des déchets et de transport, qui sont sous-dimensionnés. À mesure que le niveau de vie augmente et que le changement climatique s’accentue, les pressions sur l’environnement sont susceptibles de s’accroître.
En tant que pays de mégadiversité, le Costa Rica abrite des écosystèmes variés et près de 6 % des espèces mondiales. Sa biodiversité soutient le tourisme florissant basé sur la nature, l’agriculture et la pêche du pays. Néanmoins, ces activités, conjuguées au développement des infrastructures, à la pollution et au changement climatique, exercent des pressions sur la biodiversité. Le vaste réseau d’aires protégées et le programme précurseur de paiement pour les services environnementaux (PPSA) du pays ont contribué à enrayer le recul de la biodiversité et à élargir la couverture forestière à près de 60 % des terres. Néanmoins, la conversion des terres en pâturages, en cultures et en zones urbaines augmente depuis le milieu des années 2010. Les zones côtières, les mangroves et autres zones humides se dégradent. Certaines ressources marines sont surexploitées.
Le Costa Rica a atteint ou est en voie d’atteindre la majorité des 100 objectifs fixés dans la stratégie nationale pour la biodiversité sur la période 2016-25. La mise à jour prévue de la stratégie est l’occasion d’intégrer la multitude de programmes et d’actions publiques liés à la biodiversité à un cadre plus cohérent, de réduire la fragmentation institutionnelle et d’améliorer la mise en œuvre et le rapport coût-efficacité. La stratégie doit également recenser des actions visant à intégrer les considérations relatives à la biodiversité aux politiques sectorielles et à réformer les subventions préjudiciables. Les subventions liées à la production ou à l’utilisation d’intrants au sein de l’agriculture et de la pêche pourraient être remplacées par des paiements échelonnés dans le temps, ciblés sur les producteurs vulnérables, permettant ainsi d’encourager davantage les pratiques agricoles et halieutiques durables. Le Costa Rica fait un usage important de pesticides. La réglementation récente sur l’évaluation des risques agrochimiques constitue une étape vers un contrôle renforcé de leur impact sur l’environnement et la santé.
Conscientes du besoin urgent d’achever l’aménagement du territoire, les autorités nationales ont pris des initiatives pour y intégrer la biodiversité. En juillet 2021, moins de la moitié des municipalités disposaient de plans réglementaires, lesquels étaient pour la plupart obsolètes, incomplets et dépourvus d’évaluation environnementale. L’absence de plans d’aménagement du territoire et des aires marines est un facteur indirect du recul de la biodiversité. Elle exacerbe la forte vulnérabilité du Costa Rica face aux catastrophes naturelles causées par le changement climatique et aux pressions sur les zones côtières, lesquelles accueillent une grande partie des nouveaux développements liés au tourisme.
Le Costa Rica a étendu ses aires officiellement protégées afin de couvrir 25 % des terres et 30 % des zones marines, ce qui est nettement supérieur aux moyennes OCDE respectives. Un vaste réseau de corridors biologiques assure une connectivité. Il est possible d’améliorer la représentativité écologique, la gestion et le financement des aires protégées. Les droits d’entrée représentent une importante source de financement, mais ils doivent être révisés de manière systématique pour garantir la récupération des coûts. L’utilisation de concessions appliquées aux services liés au tourisme au sein des aires protégées doit être étendue et optimisée pour fournir des revenus supplémentaires, améliorer la qualité des services et mobiliser les communautés locales.
Le PPSA, en vigueur de longue date, a grandement contribué à la restauration des zones forestières dégradées. Fort de cette expérience fructueuse, le Costa Rica doit incessamment établir un cadre cohérent visant à renforcer le PPSA et à l’étendre aux écosystèmes non forestiers, en reconnaissance des précieux services qu’ils fournissent. La recette de la taxe sur les carburants représente près de 90 % des fonds du PPSA. Les autorités nationales doivent élargir davantage les sources de financement du PPSA en vue de dissocier sa viabilité financière de la recette de la taxe sur les carburants, qui devrait diminuer avec le passage progressif aux transports électriques.
Des progrès ont été réalisés en matière de gouvernance de l’eau. Néanmoins, le pays doit accélérer et amplifier les investissements dans les infrastructures de l’eau afin d’élargir l’accès à l’eau et aux services d’assainissement, d’étendre le traitement des eaux usées et de réduire les pertes d’eau. En 2020, seuls 30 % de la population bénéficiaient d’un accès à des services d’assainissement gérés en toute sécurité. Trois quarts des ménages collectaient leurs eaux usées à l’aide de fosses septiques, qui ne font pas l’objet d’un suivi régulier. La majeure partie des eaux usées n’est pas traitée, ce qui entraîne la contamination des sols et des masses d’eau.
Le Costa Rica a réalisé quelques progrès au niveau du recyclage des matériaux, notamment grâce à plusieurs programmes de responsabilité élargie des producteurs. Néanmoins, l’élimination des déchets repose sur les décharges, seuls 7 % des déchets étant valorisés (en 2021). Moins de la moitié des ménages trie correctement ses déchets, ce qui constitue un obstacle majeur au recyclage. La qualité des services de gestion des déchets varie considérablement d’une municipalité à l’autre. Dans la majorité des cas, les frais de collecte n’incitent pas à trier les déchets et ne couvrent pas les coûts d’exploitation, ni même les investissements dans les infrastructures de traitement. Il est également nécessaire de mettre en place davantage d’actions de prévention des déchets. Bien qu’elle soit faible en comparaison internationale, la production de déchets municipaux augmente progressivement depuis 2016. Le développement continu de la stratégie nationale pour l’économie circulaire a pour objectif de faire face à ces enjeux.
Le Costa Rica a élaboré un plan national de décarbonation (PND) afin d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2050, se positionnant ainsi comme l’un des rares pays d’Amérique latine à s’y être engagé. Dans cette optique, le pays a fixé un objectif pour 2030. Il sera essentiel de développer et de diversifier davantage les sources d’électricité renouvelables pour soutenir l’électrification des transports, de l’industrie et des bâtiments, qui constitue un aspect central du PND. Cela exige de moderniser les réseaux électriques et d’améliorer l’efficacité opérationnelle des systèmes électriques. Le Costa Rica a progressé dans le déploiement de compteurs intelligents. Néanmoins, des incitations économiques et des normes de performance énergétique plus strictes sont nécessaires pour traiter la question de l’utilisation de l’énergie et des émissions de GES dans les secteurs des transports et du bâtiment. Les émissions de GES dues à la combustion d’énergie ont augmenté de 11 % sur la période 2010-21. Il convient cependant de souligner que les émissions nettes de GES ont diminué (de 13 % sur la période 2010-17) grâce à la croissance de l’absorption du carbone par les forêts.
Le Costa Rica dépend fortement du transport routier, qui représente trois quarts des émissions de GES liées à l’énergie. Les émissions de GES dues au transport routier ont progressé de plus de 30 % au cours des dix dernières années. Les véhicules routiers sont également une source importante de polluants atmosphériques. Plus de 88 % de la population est exposée à des niveaux nocifs de pollution atmosphérique. Le parc de véhicules a crû rapidement au cours de la dernière décennie, mais la plupart des véhicules ont plus de dix ans. Les normes d’émission des véhicules sont peu rigoureuses et faiblement appliquées.
Le PND vise à accroître radicalement le rôle des transports en commun, du vélo et de la marche au sein des schémas de mobilité. Cela est une bonne chose. Des mesures ont été prises pour favoriser l’intégration de l’aménagement du territoire et de la planification des transports, mais les progrès restent lents. La zone du Grand San José, où réside la majeure partie de la population, ne dispose pas de système de transports en commun intégré.
Le Costa Rica a développé le réseau de bornes de recharge pour véhicules électriques (VE) et a mis en place des réglementations et des incitations fiscales pour inciter à l’achat de tels véhicules. Le nombre de VE a augmenté ces dernières années, mais ils ne représentent encore qu’une part négligeable du parc de véhicules. Les subventions pratiquées à l’achat de VE doivent être associées à des normes automobiles strictes et une taxation plus élevée des véhicules classiques. Comme dans d’autres économies émergentes, il serait plus rentable d’encourager l’utilisation de deux ou trois-roues électriques et d’autobus urbains. Investir dans des transports en commun étendus, intégrés et fonctionnant à l’électricité contribuerait à réduire la dépendance à l’égard de la voiture et éviterait un creusement des inégalités.
Le Costa Rica dispose d’une politique environnementale et d’un cadre juridique détaillés, ainsi que de mécanismes de démocratie environnementale bien développés. Le pays se montre continuellement résolu à mettre sa législation et ses pratiques en adéquation avec les normes de l’OCDE. Néanmoins, une gouvernance fragmentée, des capacités institutionnelles limitées et des contraintes en matière de ressources ont fait obstacle à une mise en œuvre efficace. Le pays devrait s’appuyer sur le projet de loi de 2022 qui renforce les compétences du ministère de l’Environnement afin de rationaliser sa gouvernance environnementale. Il y a lieu de renforcer les capacités financières et administratives des collectivités locales afin de leur permettre de fournir des services de qualité en matière d’environnement et de mobilité. Il importe que le pays s’emploie à parachever et à mettre rapidement en œuvre sa réforme des évaluations environnementales et des octrois d’autorisations, ce qui la mettrait en conformité avec les meilleures pratiques de l’OCDE. La collecte de données environnementales et leur diffusion se sont nettement améliorées. Néanmoins, des efforts supplémentaires restent nécessaires pour combler les lacunes qui persistent en matière d’information, notamment sur les émissions de GES, les déchets, la qualité de l’air et de l’eau et les océans, et ainsi mieux éclairer la prise de décision et mieux engager les citoyens.
Les dépenses publiques liées à l’environnement ne semblent pas à la hauteur des objectifs du Costa Rica. Les ressources humaines sont insuffisantes pour assurer une planification, une gestion et une mise en œuvre adéquates. Il convient d’allouer les moyens nécessaires pour combler les lacunes en matière d’infrastructures, assurer la résilience climatique des actifs physiques et améliorer la prestation des services. L’investissement requis pour mettre en œuvre le PND 2018-50 et atteindre les Objectifs de développement durable est d’une ampleur considérable. Cela suppose tout à la fois d’améliorer la qualité et l’efficacité de la gestion et des dépenses publiques, de s’assurer l’engagement du secteur privé, de mobiliser des sources alternatives de financement, de veiller à la stricte application des réglementations et de mettre en place les bonnes incitations. Le Costa Rica peut capitaliser sur sa réputation environnementale et son expérience des fonds fiduciaires de conservation, des échanges dette-nature, des obligations vertes et de la REDD+ pour attirer des financements verts internationaux.
Les taxes environnementales, qui représentent 10 % du total des recettes fiscales, constituent une source importante de rentrées fiscales au Costa Rica, compte tenu notamment de la faiblesse des recettes provenant de l’impôt sur le revenu. Les taxes sur les carburants sont plus élevées que dans beaucoup d’autres pays d’Amérique latine, tandis que les subventions sont plus réduites. Pour autant, la fiscalité sur les carburants ne vise même pas la moitié du total des émissions de GES du pays. Une réforme fiscale écologique et une tarification du carbone sont nécessaires, comme le souligne de manière louable le PND. La fiscalité sur les carburants et les véhicules doit être remaniée de manière à mieux refléter les coûts sociaux de leur utilisation et à encourager le passage à des véhicules plus propres et à des modes de transport durables. Il convient également d’augmenter le prix des péages routiers, lequel est resté inchangé depuis 2002. La mise en œuvre de péages de décongestion contribuerait à réduire les embouteillages aux heures de pointe dans les zones critiques de la métropole du Grand San José d’une manière rentable et socialement équitable.
La suppression progressive des allégements fiscaux sur les carburants, de même que des autres subventions préjudiciables à l’environnement, devrait être une priorité. Une augmentation des allocations pour les ménages les plus pauvres est une approche préférable pour protéger la population la plus touchée par les prix élevés de l’énergie. Le Costa Rica pourrait s’appuyer sur l’état des lieux régulier des dépenses fiscales réalisé par le ministère des Finances pour élaborer un plan de réforme des subventions. Les recettes dégagées par les taxes environnementales et la suppression des subventions pourraient contribuer à financer l’écologisation progressive de l’économie. Des politiques bien ciblées et transparentes pour l’utilisation de ces recettes supplémentaires seront essentielles aux fins de l’acceptabilité sociale des réformes.